Il y a plus d’une décennie, la Commission européenne a souligné que “la forte intensité énergétique, la faible efficacité énergétique et les infrastructures environnementales déficientes entravent l’activité commerciale et la compétitivité” de la Bulgarie – écrit Dick Roche, ancien ministre irlandais des affaires européennes et ancien ministre de l’environnement.
Depuis la publication de ce rapport, peu de choses ont changé. Dix-sept ans après son entrée dans l’UE, la Bulgarie consomme quatre fois plus d’énergie par unité de PIB que la moyenne européenne. Alors que les autres États membres qui ont adhéré à l’UE depuis 2004 ont considérablement réduit leur intensité énergétique, la Bulgarie n’a guère progressé. Elle est en décalage par rapport à ses partenaires de l’UE. La question se pose de savoir pourquoi la Bulgarie ignore délibérément la politique énergétique de l’UE.
L’esprit de solidarité
L’invasion russe de l’Ukraine en 2022 a posé des défis majeurs à l’Union européenne.
Dans le secteur de l’énergie, où il était évident depuis un certain temps que l’UE était trop dépendante des importations de combustibles fossiles russes, les défis étaient particulièrement aigus.
Au cours de la période précédant l’invasion, les exportations de gaz russe ont chuté de 80 milliards de mètres cubes. Alors que l’UE s’était déjà engagée à supprimer progressivement les importations de combustibles fossiles russes “dès que possible”, la chute des livraisons de gaz russe et le déclenchement de la guerre ont fait naître la perspective d’une crise bien réelle. Les prédictions les plus sombres annonçaient que l’Europe pourrait devenir un désert de villes sombres et glacées, avec des entreprises et des ménages devant faire face à des factures d’énergie colossales et des industries à forte consommation d’énergie menacées de fermeture. L’heure était à la solidarité européenne et à l’action rapide.
L’UE, et c’est tout à son honneur, a réagi rapidement à la crise. Le 29 juin 2022, le règlement UE 2022/1032 a été adopté par les colégislateurs de l’UE.
Les modifications législatives ont été adoptées en un temps record grâce à ce que le commissaire Kardi Simson a qualifié d'”esprit de solidarité” entre les principaux acteurs de l’UE.
Le règlement sur le stockage du gaz de juin 2022 et le règlement d’application adopté au mois de novembre suivant fixent des objectifs ambitieux aux États membres en matière de stockage du gaz. Les pays de l’UE devaient tenter de remplir 85 % de la capacité totale de stockage souterrain de gaz de l’UE en 2022 et de remplir 90 % de la capacité de stockage de gaz de l’Europe au 1er novembre 2023.
Ces objectifs ont été non seulement atteints, mais dépassés. En novembre 2022, un niveau de stockage moyen de 94,9 % a été atteint dans l’ensemble de l’UE. À la fin de la saison de chauffage 2022, le niveau de stockage moyen est resté élevé, à 83,4 % de la capacité. En novembre 2023, le niveau de stockage de gaz de l’UE s’élevait à 99 % de la capacité.
Les dispositions introduites dans ce règlement ont joué un rôle essentiel pour éviter la crise énergétique de l’UE que beaucoup avaient prédite.
Une solidarité moins évidente dans un domaine
Cet esprit de solidarité a toutefois été moins évident dans un domaine. Le rôle joué par les opérateurs privés dans la protection de l’industrie gazière européenne n’a pas été suffisamment reconnu. Nulle part ailleurs cela n’est plus évident que dans le cas de la Bulgarie.
La réalisation des ambitieux objectifs de stockage de l’UE fixés pour 2022 a nécessité une coopération extraordinaire entre les États membres, mais aussi une étroite collaboration entre les gouvernements et les acteurs du secteur privé.
Au moment où les règlements de l’UE étaient en cours de préparation, les prix du gaz montaient en flèche. Les rédacteurs de la législation ont reconnu que le coût d’achat du gaz à stocker pourrait poser de graves problèmes financiers à l’industrie gazière et en particulier aux opérateurs privés.
Pour faire face aux risques financiers, l’article 6 ter, paragraphe 1, du règlement adopté en juin 2022 oblige les États membres à “prendre toutes les mesures nécessaires, y compris en prévoyant des incitations financières ou des compensations pour les acteurs du marché” impliqués dans la réalisation des “objectifs de remplissage” fixés dans le règlement.
Le mécanisme de compensation prévu par le règlement était destiné à protéger tous les fournisseurs de gaz qui ont joué leur rôle dans les efforts de l’UE pour traverser les hivers 2022 et 2023. Ce n’est pas ainsi que le mécanisme a été appliqué en Bulgarie.
Toujours à l’écart
Dans la perspective d’un Conseil européen de l’énergie en mars 2023, la Commission a publié son rapport sur le fonctionnement des accords de stockage de gaz.
Le rapport donne un aperçu positif des mesures prises par les États membres pour remplir leurs obligations en matière de stockage du gaz. Il est cependant resté silencieux sur les mécanismes compensatoires mis en place dans les Etats membres. En revanche, les personnalités politiques bulgares ne sont pas restées muettes sur la question.
Dans les jours précédant la réunion du Conseil, le ministre bulgare de l’énergie de l’époque, Rosen Histov, a annoncé qu’il discutait avec les parties prenantes de la question d’un mécanisme compensatoire qui, selon lui, couvrirait le coût du gaz très cher pompé dans les installations de stockage souterraines de la Bulgarie. Le ministre, qui n’a pas donné de détails sur les parties prenantes avec lesquelles il était en contact, a déclaré qu’il avait l’intention d’aborder la question du coût du stockage du gaz avec ses collègues ministres à Bruxelles.
Le président bulgare, Ruman Radev, s’est également exprimé sur la question. Il a suggéré que l’UE intervienne pour soutenir les efforts des États membres en vue de trouver un moyen de compenser la baisse de la valeur du gaz stocké. L’idée du président selon laquelle Bruxelles devrait “payer la note” n’a pas abouti.
Au lieu d’introduire un mécanisme de compensation conforme aux exigences mises en place par l’UE en juin 2023, la Bulgarie a introduit un système de prêt à faible taux d’intérêt qui a fourni à Bulgargaz 400 millions d’euros, des fonds dont peu de gens s’attendent à ce qu’ils soient un jour remboursés. Les opérateurs privés qui ont demandé à bénéficier de ce programme n’ont rien obtenu ; ils ont été “laissés sur le carreau”, contraints d’assumer l’énorme fardeau du financement du gaz qui a été acheté lorsque les prix du gaz naturel étaient à un niveau record à partir de leurs propres ressources.
Cet arrangement illustre une fois de plus la propension de la Bulgarie à profiter de toutes les occasions pour avantager une entreprise publique, dont le bilan est loin d’être reluisant, au détriment des opérateurs privés, ce qui est l’antithèse même de la politique de l’UE.
Il est temps que l’UE agisse
La Commission européenne s’est montrée remarquablement, voire excessivement tolérante à l’égard de la position particulière dont jouit l’entreprise publique Bulgargaz, qui fait partie du groupe Bulgarian Energy Holding (BEH), dans le secteur énergétique bulgare.
Comme mentionné précédemment, la Commission a noté en 2013 que l’intensité énergétique élevée de la Bulgarie ( ), sa faible efficacité énergétique et ses infrastructures environnementales déficientes entravaient “l’activité commerciale et la compétitivité”. Ces positions négatives sont nées et continuent d’exister en grande partie à cause du contrôle coercitif que l’entreprise publique Bulgargaz a été autorisée à exercer dans le secteur de l’énergie.
En 2018, après un examen de plusieurs années, la Commission a infligé à l’entreprise une amende de 77 millions d’euros pour avoir bloqué l’accès de concurrents à des infrastructures clés et avoir enfreint les règles de l’UE en matière d’ententes et d’abus de position dominante. L’action de la Commission a fait l’objet d’une vive réaction politique en Bulgarie. À un moment donné, les 176 députés présents au Parlement bulgare ont voté en faveur d’une motion visant à rejeter la position de la Commission.
À la suite de l’imposition de cette amende, le gouvernement bulgare a pris une décision que certains ont considérée comme un signe que les choses étaient en train de changer. Il a introduit un programme dans le cadre duquel d’importantes quantités de gaz devaient être mises à la disposition de tiers. Cette mesure a été considérée comme un pas dans la bonne direction, qui favoriserait la libéralisation du marché du gaz bulgare. Cet espoir a été de courte durée : le programme a été abandonné sans explication un mois avant son entrée en vigueur.
En janvier 2023, une autre démonstration de la position extraordinaire dont jouit le groupe Bulgargaz en Bulgarie a été faite par l’annonce que l’entreprise, sans aucune notification à l’UE, avait signé un accord extrêmement controversé avec son homologue turc BOTAS.
Cet accord constitue une “porte dérobée” pour l’entrée dans l’UE de gaz russe rebaptisé, va à l’encontre des aspirations de l’UE à sevrer l’Europe des combustibles fossiles russes, sape la “souveraineté énergétique” de l’UE et donne aux dirigeants politiques turcs un levier important à utiliser dans leurs futures relations avec l’UE.
L’accord offre des avantages concurrentiels considérables aux deux signataires et renforce la mainmise de Bulgargaz sur la concurrence en Bulgarie.
Bien que loué par le gouvernement bulgare au moment de sa signature, l’accord BOTAS-Bulgargaz a été fortement critiqué par le gouvernement bulgare qui a pris ses fonctions en juin dernier. Le gouvernement réexamine l’accord dans le cadre d’un examen des politiques adoptées par son prédécesseur.
L’accord a également tiré la sonnette d’alarme auprès de la Commission européenne. En octobre dernier, la Commission a annoncé qu’elle enquêtait sur l’accord et a demandé à Bulgargaz de lui fournir une liste complète des documents s’y rapportant. Cette annonce, associée à celle du7 février selon laquelle la Commission considérait que la Bulgarie n’avait pas rempli ses obligations au titre du règlement sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz, pourrait être le signe que la tolérance à l’égard de l’étendue de la politique énergétique de la Bulgarie, en particulier en ce qui concerne le gaz, est en train de s’épuiser. L’avenir nous le dira.
Pour revenir à la question posée au début, pourquoi la Bulgarie ignore-t-elle délibérément la politique énergétique de l’UE ? La réponse, du moins en partie, semble être la croyance extraordinaire de certains cercles politiques dans le modèle de propriété de l’État.
La Bulgarie est loin d’être le seul État membre à avoir rejoint l’UE avec des entreprises publiques dans des secteurs économiques clés. L’Irlande en est un bon exemple. Lorsque l’Irlande a rejoint ce qui était alors la CEE en 1973, les entreprises publiques étaient des acteurs clés dans les secteurs de l’énergie, des transports et des communications et étaient présentes dans une série d’autres secteurs. Les entreprises publiques irlandaises ont été créées pour des raisons pratiques plutôt qu’idéologiques. Elles ont joué un rôle important en leur temps. Depuis l’adhésion de l’Irlande à l’Union européenne, un grand nombre de ces entreprises ont été absorbées en totalité ou en partie par le secteur privé. D’autres, pour diverses raisons, ont cessé leurs activités. Celles qui restent opèrent sur un marché libéralisé et concurrentiel. Bien que certains puissent regretter ces changements, la réalité pratique est qu’une économie ouverte et compétitive où l’entreprise privée est encouragée à prospérer est un élément clé de la croissance économique de l’Irlande. La Bulgarie n’est pas si différente de l’Irlande : une économie ouverte et compétitive a plus de chances de porter ses fruits que de s’accrocher à un modèle économique ancré dans le passé.
Dick Roche est un ancien ministre irlandais des affaires européennes et un ancien ministre de l’environnement.
Photo par KWON JUNHO sur Unsplash
