Pourquoi l’Europe n’a pas de position commune sur le tabac et la nicotine

L’Europe arrive à la COP11 divisée et sur la défensive alors que l’emploi, l’industrie et les économies régionales sont en jeu

L’Union européenne ne pourra pas participer au vote lors de la 11e conférence des parties (COP11) de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) sur la convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac (CCLAT), qui s’ouvre aujourd’hui à Genève. Cette situation est due à l’incapacité des pays de l’UE à parvenir à une position commune. Malgré de nombreuses tentatives avant la CCLAT, la présidence danoise du Conseil de l’UE n’a pas réussi à rapprocher les différentes positions des États membres. Un mandat européen fracturé, la crainte d’un choc économique et un clivage croissant entre l’idéalisme de la politique de santé et la réalité industrielle encadrent l’ouverture des négociations.

Lorsque la conférence s’ouvre aujourd’hui à Genève, l’Union européenne n’arrive pas en tant qu’acteur mondial unifié, mais en tant que bloc profondément divisé, prudent et politiquement contraint. Certains États membres de l’UE veulent que l’Union soit un chef de file dans la lutte antitabac, tandis que d’autres sont plus réticents à aller au-delà des engagements actuels. De nombreux pays du sud et de l’est de l’Europe, ainsi que la Suède, critiquent l’augmentation des taxes sur le tabac et les produits à base de nicotine proposée par l’UE. Ils affirment que la proposition n’est pas scientifique et qu’elle ne fait pas suffisamment la distinction entre les différents produits ou contextes de consommation.

Pendant des mois, la présidence danoise s’est efforcée d’élaborer un mandat de négociation européen fort, aligné sur les orientations de plus en plus restrictives du secrétariat de l’OMS en matière de tabac et de nicotine. Toutefois, les États membres n’ont pu s’entendre sur une position commune sans risquer de subir un préjudice économique important et de provoquer une révolte ouverte de la part des gouvernements nationaux dont les industries nationales risquent de perdre le plus.

Le Comité des représentants permanents des États membres auprès de l’Union européenne (COREPER) a approuvé le texte de compromis de la présidence danoise sur la position de l’Union européenne vendredi dernier. Le résultat est une position minimaliste, défensive et profondément fragile de l’UE qui contourne toutes les questions controversées, évite de s’engager sur des voies fiscales ou réglementaires et reflète un profond malaise au sein de l’Union quant aux conséquences socio-économiques d’une approche maximaliste du contrôle de la nicotine.

Le moteur économique silencieux de l’Europe : des dizaines de milliers d’emplois en jeu

Pour un nombre considérable d’États membres, il est primordial de préserver les emplois, la capacité industrielle et les systèmes économiques axés sur l’exportation qui sont liés aux produits à base de nicotine.

Il est à craindre que des taxes élevées aient un impact négatif sur les travailleurs de ce secteur, en particulier sur les entreprises produisant des biens soumis à des régimes fiscaux extravagants, ainsi que sur les petites et moyennes entreprises (PME) qui y sont liées. Les entrepreneurs avertissent que ces taxes supplémentaires pourraient entraîner une hausse des prix à la consommation et nuire à leur compétitivité, ce qui pourrait entraîner un chômage généralisé.

Dans l’ensemble de l’UE, le secteur représente des dizaines de milliers d’emplois qualifiés et stables. L’industrie du tabac et des produits à base de nicotine est un employeur majeur en Europe, un exportateur important et l’un des plus gros contribuables. Elle soutient l’ensemble de la chaîne de valeur, de l’agriculture à la vente au détail et aux PME. Ces PME sont réparties dans les secteurs de l’importation, du commerce de gros, du commerce de détail et de certaines activités de fabrication et de transformation. Des centaines de milliers de petits détaillants – dont beaucoup sont des micro-entreprises – et un nombre important de petites exploitations de tabac (environ 15 000) ressentiraient également l’impact économique.

Les modifications réglementaires proposées par la Commission européenne pourraient affecter un grand nombre de petites entreprises, et pas seulement les grandes multinationales du tabac. Selon une analyse d’impact de la Commission sur EUR-Lex, en 2023, l’industrie du tabac, dans la catégorie “fabrication de produits du tabac”, employait environ 41 000 personnes dans l’UE.

Une autre analyse d’impact de la Commission (2025) concernant les PME dans la chaîne de valeur du tabac estime que 5 300 PME seront “directement affectées” par les modifications réglementaires proposées. L’évaluation estime qu’il existe entre 250 000 et 300 000 points de vente au détail de produits du tabac dans l’UE. L’évaluation estime qu’il existe entre 250 000 et 300 000 points de vente au détail de produits du tabac dans l’Union européenne. En outre, l’analyse d’impact indique que plus de 15 000 exploitations de tabac seraient indirectement touchées.

Nombre de ces entreprises sont situées dans des régions économiquement sensibles où le déclin industriel a déjà fait des ravages :

• L’Italie reste l’un des plus grands centres européens de production de tabac chauffé et de sachets de nicotine, avec plusieurs usines dans les régions du nord et du centre qui emploient des milliers de personnes.
• La Pologne abrite d’importantes chaînes de production de cigarettes, de filtres, de sachets et de matériaux d’emballage, qui emploient l’une des plus grandes forces de travail du continent dans le secteur de la fabrication de produits à base de nicotine.
• LaRoumanie, la Grèce, l’Espagne et la République tchèque possèdent également d’importantes installations industrielles, agricoles et de transformation liées à la nicotine et aux nouveaux produits de substitution.

Dans de nombreux États membres, ces industries ne sont pas périphériques : elles sont des employeurs d’ancrage, offrant à la main-d’œuvre des contrats à long terme, des rôles techniques spécialisés et des recettes d’exportation qui alimentent directement les économies régionales.

Pourtant, depuis des années, le secrétariat de l’OMS a fait part de son souhait d’imposer des restrictions mondiales substantielles à tous les produits à base de nicotine, y compris

• des taxes nettement plus élevées
• des limitations strictes sur les arômes,
• des restrictions quasi prohibitives en matière de vente au détail et de publicité,
• et des avertissements sévères ou des mesures similaires aux paquets neutres pour les produits de substitution de la prochaine génération.

Pour les pays possédant de grandes usines, ces politiques ne se traduisent pas par des améliorations en matière de santé, mais par des fermetures d’usines, des licenciements massifs et la perte d’écosystèmes industriels entiers.

Un diplomate européen de haut rang participant aux discussions du COREPER de vendredi a déclaré sans ambages : “Vous ne pouvez pas vous contenter de légiférer pour faire disparaître les gens : “On ne peut pas simplement légiférer pour priver les gens de leurs moyens de subsistance. Certains États membres perdraient des milliers d’emplois du jour au lendemain”. Toutefois, malgré les risques économiques à court et à moyen terme, les décideurs politiques de certains pays européens affirment que la réduction de la consommation de tabac entraîne une diminution des dépenses de santé et du nombre d’années perdues pour cause de maladie, ce qui accroît la productivité économique. En outre, ils estiment que les recettes fiscales peuvent être réinvesties dans la prévention ou le soutien socio-économique.

Unité ou réalisme socio-économique

La Commission a insisté sur le fait que l’UE devait soutenir un “langage fort et protecteur” lors de la COP11.

Mais lorsque les représentants des États membres ont débattu du mandat proposé au sein du COREPER la semaine dernière, il est rapidement apparu qu’il n’y avait pas d’accord sur la fiscalité :

1. Il n’y a pas d’accord sur la fiscalité. Plusieurs délégations ont exigé que toute formulation fiscale soit entièrement supprimée, notant que la réforme de la directive sur les accises sur le tabac de l’UE est toujours bloquée en raison d’une opposition interne.
2. Il n’y a pas eu d’accord sur les nouveaux produits à base de nicotine. Un nombre croissant de gouvernements insistent sur le fait que les produits de réduction des risques ne peuvent être réglementés de la même manière que les cigarettes sans entraîner des conséquences imprévues pour la santé publique.
3. Il n’y a pas eu d’accord sur les restrictions maximalistes. Les pays ayant une activité industrielle importante ont refusé catégoriquement d’approuver les recommandations de l’OMS susceptibles d’entraîner la fermeture de leurs usines.

Le mandat de négociation de l’UE a été progressivement vidé de sa substance jusqu’à ce que ce qui restait soit décrit par un diplomate comme : “Le minimum nécessaire pour éviter le silence total”.

Une ligne de fracture grandissante au sein de l’UE

Les négociations ont mis en évidence une ligne de fracture qui traverse désormais le centre de l’élaboration des politiques de l’UE.
Trois groupes d’États membres ont émergé :

1. Le bloc maximaliste de la santé

Dirigé par certains gouvernements nordiques et occidentaux et soutenu par des ONG familières de Bruxelles, ce groupe préconise un alignement strict sur la CCLAT, y compris des contrôles fiscaux et réglementaires agressifs sur toute la nicotine.

2. Le bloc pragmatique et socio-économique

Il s’agit principalement des États membres du centre, de l’est et du sud dont les industries nationales rendent les approches maximalistes économiquement non viables. Ces gouvernements exigent la reconnaissance des risques en matière d’emploi, d’industrie et de développement régional.

3. Le bloc transitoire

Les pays qui expérimentent des stratégies de réduction des risques qui reconnaissent la différence entre les cigarettes et les produits alternatifs.

Ces trois visions ne sont pas toujours compatibles et la Commission, après avoir défendu pendant des années la ligne maximaliste, est aujourd’hui confrontée à la réalité : les États membres ne sont plus d’accord entre eux ni avec l’OMS.

L’approche de l’OMS se heurte à la réalité de l’Europe en matière d’industrie et de consommation

Le secrétariat de la CCLAT de l’OMS soutient depuis longtemps que tous les produits contenant de la nicotine doivent être découragés par le biais de taxes, d’interdictions de commercialisation et de limitations de conception.
Toutefois, cette position ne cadre pas avec :

• la baisse des taux de tabagisme dans l’UE
• la croissance rapide des alternatives de réduction des risques ;
• la preuve que des charges fiscales élevées sur des produits plus sûrs peuvent inciter les consommateurs à revenir à la cigarette;
• et la contribution économique incontestable des industries de fabrication de la nicotine.

L’approche de l’OMS ne tient pas compte du fait que l’Europe n’est pas une région productrice de tabac en déclin, mais un centre majeur de fabrication de produits de nouvelle génération – une industrie qui emploie des dizaines de milliers de personnes et contribue à hauteur de milliards aux investissements et aux recettes d’exportation.

Un fonctionnaire roumain a fait un commentaire en privé : “L’OMS peut s’offrir le luxe d’ignorer l’économie, ce qui n’est pas notre cas. Ce n’est pas notre cas.

L’UE face à un test de crédibilité

L’industrie du tabac et des nouveaux produits à base de nicotine a une présence économique significative dans l’UE-27. Elle contribue à l’économie de l’Union européenne en soutenant plus d’un million d’emplois tout au long de la chaîne de valeur. Cette industrie crée de la valeur, a un impact substantiel sur le PIB et génère des recettes publiques importantes grâce aux droits d’accises et à la TVA.

L’UE et l’OMS devraient élaborer leurs politiques sur la base de données plus complètes et d’études d’impact approfondies avant d’augmenter les droits d’accises. Il est important de combiner des outils politiques tels que la taxation avec d’autres stratégies, telles que l’éducation et la reformulation, plutôt que de les utiliser isolément.

La plupart des industries concernées ont subi des transformations importantes et réalisé des investissements substantiels au cours de la dernière décennie. Elles contribuent à la compétitivité, à l’innovation, à l’emploi et à l’économie de l’Europe. Un cadre et une réglementation pragmatiques, raisonnables et prévisibles en matière de droits d’accises sont nécessaires.